Gaat Leeuwarden ten onder door het sociaal domein?

Dit het eerste onderzoeksdocument over het sociaal domein in Leeuwarden. In dit document is vooral aandacht gegeven aan enkele grondleggers van Amaryllis. In de vervolg stukken gaan we dieper in op de vragen die nog onbeantwoord zijn. Over de bestuurlijke verantwoordelijkheid, de keuzes die gemaakt zijn en de financiële verantwoording zijn nog vele vragen te stellen. In de komende stukken hopen we die te kunnen beantwoorden.

Door: Dieuwke Kroese

Gaat gemeente Leeuwarden ten onder door het sociaal domein

Regelmatig verschijnen er alarmerende verhalen in de pers over de tekorten van de gemeente Leeuwarden en de teruglopende reserves van de afgelopen tien jaren. Om een beeld te krijgen van wat er met geld gedaan wordt hebben we gekeken naar de uitgaven in het sociaal domein, dat is al het geld van de gemeente voor (jeugd)zorg en werk en inkomen. Een groot gedeelte van de gemeentelijke begroting gaat hier namelijk naartoe: ruim € 300 miljoen euro in 2017. De gemeente gaf in dat jaar in totaal € 566 miljoen uit.

Tekorten door extra taken gemeente

Zeker sinds 2015 hebben de gemeenten in het algemeen, en de gemeente Leeuwarden in het bijzonder, moeite om het hoofd boven water te houden. In dat jaar kregen alle gemeenten er veel taken bij. De jeugdzorg, Werk en Inkomen en de zorg voor langdurig zieken en ouderen kwamen op het bordje van de gemeentes te liggen. Omdat iedereen ervan uitging dat het organiseren van deze zaken nu veel goedkoper zou worden, haalde het rijk meteen vijftien procent van het budget af. De gemeenten moesten het dus met veel minder geld doen dan in het verleden toen deze taken nog onder de landelijke overheid vielen.

Nu, een paar jaar later, blijkt dat het de gemeente niet lukt om al die taken van het sociaal domein binnen het budget te houden. Op de zorgtaken was het tekort in 2017 € 3,7 miljoen op de jeugdzorg en er werd € 1,9 miljoen euro meer uitgegeven aan ouderen- en gehandicaptenzorg. Er was wel een reservepot gemaakt voor het sociaal domein maar dit potje is inmiddels tot op de bodem leeg. Het rijk sprong in 2018 nog een keer bij met een eenmalige bijdrage van € 20 miljoen, maar in de toekomst moet de gemeente de tekorten zelf oplossen. In totaal gaf de gemeente Leeuwarden € 30 miljoen euro extra uit aan de zorg. Dit gaat dan natuurlijk ten koste van de reserves van de gemeente.

Failliet gemeente dreigt

Na heel veel politieke commotie in Leeuwarden in 2018 zijn de instellingen die de zorg daadwerkelijk leveren nu met de gemeente aan het bekijken hoe zij binnen het budget kunnen blijven. Dat is noodzakelijk, want in het verslag van de werkgroep belanghebbenden Wet Maatschappelijke Ondersteuning (WMO) van 15 februari staat het klip en klaar: Financieel gezien staat de gemeente Leeuwarden er slecht voor; als de financiële taakstelling onvoldoende wordt behaald, dreigt een artikel 12-status.

En dat is een situatie waar een gemeente liever niet aan wil denken, want dan kijkt het rijk streng mee naar wat een gemeente doet en waar het geld naartoe gaat. In feite is de gemeente dan failliet. Er hangt dus heel veel af van de inspanningen om minder geld uit te geven aan de WMO, jeugdhulp en de bijstand. Hoe kan het dat dit maar niet lukt?

Terug in de tijd

Leeuwarden kreeg in 2007 extra geld van het rijk voor de aanpak van sociale problemen in de wijk Heechterp-Schieringen. Deze Leeuwarder wijk was één van de 40 Vogelaarwijken in het land, genoemd naar minister Ella Vogelaar, die wat wilde doen aan de wijken die er het slechtste voor stonden. Hier werden frontlijnteams ingezet. Sociale werkers trokken de wijk in en vroegen bewoners waar ze behoefte aan hadden. Leeuwarden had een primeur met het eerste sociale wijkteam van Nederland. Deze aanpak werkte goed; vanuit het hele land kwamen busladingen vol bezoekers om te kijken naar de nieuwe manier van werken. Na een aantal jaren stopte de geldstroom voor het project van de Vogelaarwijken. Vanuit de gemeente werd er nagedacht over een vervolg.

Intussen bereidde Leeuwarden zich voor op de overgang van de zorgtaken van het rijk naar de gemeente. Zo ontstond Amaryllis, een instelling die hulp moest verlenen met minder bureaucratie en minder administratie, en juist in de wijken de problemen aanpakken. Daniel Giltay Veth was in de periode van 2013 tot 2015 als zelfstandig adviseur betrokken bij deze operatie. Er was veel ervaring opgedaan en de gemeente moest klaar zijn voor de transitie van het sociaal domein van rijksoverheid naar gemeente. De bedoeling was om het model van Amaryllis verder te ontwikkelen. Giltay Veth is nu van mening dat de gemeente Leeuwarden gefaald heeft in de doorontwikkeling van de sociale wijkteams.

Amaryllis van beweging naar organisatie

In de visie van Daniel Giltay Veth had de organisatie Amaryllis wel even de tijd nodig om goed te kunnen functioneren. Het was volgens hem ook duidelijk dat er een tekort zou ontstaan. ‘Als je teams de wijk in stuurt, zijn daar natuurlijk ook kosten aan verbonden, er worden meer problemen ontdekt’, aldus Giltay Veth.

Vanuit de instellingen (jeugdzorg, maatschappelijk werk en gehandicaptenzorg) werden medewerkers gedetacheerd. Dit werd in de loop van 2015 geformaliseerd. Deze medewerkers werden toegevoegd aan de wijkteams en kwamen in dienst van Amaryllis. Het bleek ook met de nieuwe aanpak niet gemakkelijk om binnen de budgetten te blijven. Volgens Giltay Veth ontstond er binnen de gemeente (ambtenaren en politiek) een anti-Amaryllis stemming. Alle overschrijdingen werden deze organisatie onterecht verweten. Hij noemt het falende politiek en ook falen van het ambtelijk apparaat. De kosten gingen namelijk vooral zitten in de duurdere specialistische zorg, de zogenaamde geïndiceerde zorg. Het gaat dan om individuele begeleiding en dagbesteding. Dit blijkt overigens ook uit de cijfers van de gemeente. Uit de gemeentelijke cijfers blijkt dat de opvang voor gehandicapten en ouderen veel meer kostte dan gedacht werd. Er werd € 120,8 miljoen begroot, terwijl € 124 miljoen werd uitgegeven.

Jaap Ikink is docent/onderzoeker sociale opleidingen van NHLStenden, ook is hij betrokken bij verschillende gemeenten wat betreft de invoering welzijn nieuwe stijl. Hij beaamt dat het inrichten van de nieuwe manier van werken geld kost. De kosten gaan volgens hem voor de baat uit. De tekorten in de afgelopen periode noemt hij logisch maar constateert dat het proces geen tijd wordt gegund. Iedereen (gemeente, college, politiek) raakt in de stress en vervalt weer terug in oude gewoontes. Dat er zoveel geld ‘weglekt’ komt volgens Ikink niet door de kosten die door Amaryllis maakt maar juist door de duurdere doorverwijzingen.

Begin 2018 komt het hoge woord eruit: de gemeente wil fors snijden in de organisatie van Amaryllis. Het budget van de organisatie moet gehalveerd worden, van tien naar vijf miljoen euro. Henry de Boer, oud-directeur van Amaryllis, weet de datum nog precies. Op 9 januari 2018 krijgt hij bericht dat het budget van Amaryllis drastisch gekort gaat worden. Dit slaat volgens hem het fundament onder de hele organisatie vandaan.

Te veel aanbieders

De Boer is nog steeds trots op wat Amaryllis bereikt heeft en noemt het niet redelijk dat de politiek al na drie jaar rigoureuze maatregelen neemt. Er werd door de hulpverleners met name gekeken naar wat een gezin nodig had om er weer bovenop te komen. Het primaire doel was het verbeteren van deze situatie. Wat niet goed ging en gaat, volgens De Boer, is dat er in de zogenaamde tweede lijn te veel aanbieders zijn. Dit zijn grote en kleine bureaus die de zorg verlenen aan mensen die dat nodig hebben. Het gaat dan mede om dagbesteding en begeleiding. Volgens De Boer zijn er veel te veel bureaus. Cliënten hebben daar volgens hem geen baat bij een keuze, zij moeten gewoon geholpen worden.

Uit de cijfers blijkt dat er juist in die tweede lijn (dat zijn dus de zorgaanbieders) te veel geld wordt uitgegeven. Van de persafdeling krijgen we wel een lijst van de aanbieders (72 in totaal voor de WMO) maar we krijgen geen inzicht in die cijfers, die zijn volgens de gemeente geheim. Ook raadsleden weten niet hoeveel geld een instelling krijgt voor de verleende zorg. Het systeem is nu zo dat een instelling voor ieder uur dat er gewerkt wordt geld ontvangt. Hoe meer uren, des te meer omzet er gemaakt wordt door instelling. Veel deskundigen vinden dit geen goede manier van financieren. Zo stimuleer je instellingen juist meer uren te maken en het is moeilijk te controleren of die uren effectief zijn. In de politiek is deze manier van financieren ook een groot punt van discussie.

Eind 2017 zijn er in Leeuwarden gemeenteraadsverkiezingen. Het hoofdpijndossier van de tekorten op het sociaal domein wordt neergelegd bij het nieuwe college. Er moet nagedacht worden over maatregelen, anders lopen de tekorten nog verder op. Daniel Giltay Veth wordt door de nieuwe wethouder Herwil van Gelder (PAL/GroenLinks) ingevlogen om een plan te maken voor de doorstart van Amaryllis en de aanpak op de lange termijn. Er wordt een begin gemaakt met het veel besproken Koersdocument, het nieuwe plan waarmee het gehele sociale domein in Leeuwarden opnieuw op de schop gaat.

College verdeeld

Het college is uitermate verdeeld over het onderwerp sociaal domein. In de vergaderingen waar Daniel Giltay Veth een paar keer als adviseur aanwezig was, is de spanning voelbaar. Er is absoluut geen sprake van collegiaal bestuur maar eerder van een vechtcollege. Bovendien is wethouder Van Gelder volgens Giltay Veth niet heel handig in het politieke spel.

In het Koersdocument wordt veel verwezen naar de sociale basis. Daarmee worden de vrijwilligersorganisaties bedoeld, zoals Humanitas en Aanzet. Deze organisaties hebben aangeboden om gezamenlijk een aandeel in de zorg op zich te nemen. Voor een belangrijk deel doen zij dit al. Samen vormen ze de VOL (Vrijwilligersorganisatie Leeuwarden). Momenteel zijn er al 60 organisaties aangesloten. Dit is volgens Giltay Veth zeer bijzonder. Desondanks heeft de gemeente heeft het VOL tot eind 2018 niet als serieuze partner betrokken bij de veranderingen in de zorg. Volgens Giltay Veth is gebruikmaken van deze organisaties basis van het beleid. Wat ook met name genoemd wordt in het Koersdocument. Hij zegt verder dat de initiatiefnemers in eerste instantie niet serieus genomen zijn door de gemeente. De samenwerkende vrijwilligersorganisaties zijn inmiddels gesprekspartner in de werkgroep planvorming WMO.

Het Koersdocument valt totaal verkeerd bij de instellingen en bij de meeste Leeuwarder politieke partijen. In 2018 wijst de gemeenteraad het document en daarmee dus ook de plannen af. Instellingen verwijten de gemeente dat er veel te veel van bovenaf gedacht wordt; veranderingen en wijzigingen moeten wel gedragen worden, vinden ze. De bezuiniging van € 5 miljoen euro op Amaryllis is volgens een ambtenaar met het opschorten van het Koersdocument voorlopig van de baan.

Wethouder Van Gelder wordt door verschillende politieke partijen gezien als een slechte bestuurder die niet luistert naar de kritiek. Afgesproken wordt dat er een nieuw plan moet komen in samenwerking met de instellingen. Jaap Ikikink zegt hier over: ‘Je kunt toch ook niet van instellingen verwachten dat ze meewerken aan welzijn nieuwe stijl als dat ten koste gaat van de eigen werkgelegenheid?’

Wachten op nieuwe plannen

Dit is nu de stand van zaken: de instellingen zitten aan tafel met de wethouder en ambtenaren. Ze hebben een werkgroep gevormd ‘planvorming WMO’ en moeten in april komen met een voorstel waar ook de politiek mee kan leven. Er zitten naast de ambtenaren belanghebbenden aan tafel om de plannen uit te werken. Er zijn nogal wat aanbieders. 35 wilden graag meepraten, maar er zijn slechts 12 geselecteerd.

Saillant detail is dat Peter de Visser ook aan tafel zit. Peter de Visser is directeur van Incluzio. Deze organisatie komt uit Schiedam en organiseert de zorg in een aantal plaatsen in Nederland, waaronder Utrecht. Incluzio is een dochter van het grote schoonmaak- en beveiligingsbedrijf Facilicom. In de beginfase in 2014 werd er met scheve ogen gekeken naar deze nieuwkomer. De Visser is nu genomineerd voor de titel zorgmanager van het jaar 2019.

De politiek zit dus intussen in de wacht. Volgens VVD-raadslid Marcel Visser is het afwachten waar de instellingen en de gemeente mee komen. De belangrijkste opdracht die de partijen meegekregen hebben is het beheersen van de kosten. Linksom of rechtsom moet er in 2020 € 3,6 miljoen bezuinigd worden. Visser vindt de plannen van wethouder Herwig van Gelder tot nu toe te veel lijken op een koude sanering van geld. Ook PvdA-fractievoorzitter Lutz Jacobi zit met spanning te wachten op de uitkomst van de werkgroep. Beide raadsleden zijn niet te spreken over het optreden van wethouder Van Gelder. Politiek gezien moet er een goed plan komen, anders krijgt Van Gelder het heel moeilijk.

Incluzio is op dit moment niet actief in Leeuwarden, dat maakt dat dit bedrijf een concurrent is van de andere zorgaanbieders die nu al in de hoofdstad werken. Peter de Visser is begonnen in Utrecht en is ook actief in de gemeenten Hollands Kroon in Noord Holland. Het bedrijf heeft commerciële wortels in de schoonmaakbranche. Hij is een voorstander van aanbesteding en werkt zonder urenregistraties en indicaties. Dat hij dit jaar genomineerd is voor de prijs als manager van het jaar in de gezondheidszorg wil zeggen dat de aanpak van Incluzio ook opvalt in de wereld van de zorg.


Amaryllis

Amaryllis is opgezet als centrale instelling die in Leeuwarden voor het sociaal domein op een innoverende manier aan de slag zou gaan. In het belang van de cliënten, maar ook in het belang van een beheersing van de kosten binnen het sociaal domein. De gemeenten tekenden voor de aangekondigde bezuinigingen. Amaryllis wist wat er aan de hand was.

Nu moet geconstateerd worden – of op zijn minst gesteld – dat Amaryllis in deze taakstelling tekort is geschoten. Hoe verwijtbaar dat is, is een andere kwestie. Een belangwekkende vraag in dit verband is ook of en hoe de aansturing van gemeentewege in de richting van Amaryllis is verlopen.

Amaryllis had de afgelopen jaren per jaar € 10 miljoen ter beschikking. Dat is niet weinig geld. Van een dergelijke instelling mag je wat verwachten. Ook als er een bijdrage in noodzakelijke bezuinigingen op de agenda staat.

Coöperatie

Van begin af aan – Giltay Veth stond aan de wieg – is er aangekoerst op een nieuwe organisatie: een coöperatie. Dat heeft niet zo lang geduurd. Al na zo’n twee jaar bleek dat er geen instellingen waren die zich aandienden als lid. Integendeel, de twee mede-oprichters – ZIENN en WELLZO – haakten af. De vraag hoe zoiets in zo’n snelle tijd kan veranderen is nog altijd niet beantwoord. Betrokkenen hebben daar tot nu toe nauwelijks openheid van zaken over gegeven. De verbazing stijgt nog meer nu men ineens tot de conclusie is gekomen dat – wat eerst op advies van Giltay Veth c.s. moest worden opgesplitst (Welzijn Centraal ging naar Amaryllis en WELLZO) nu weer moet worden samengevoegd.

Financiële nood

Een ander punt is dat – nu de financiële nood zo hoog gestegen is – de gemeente ineens in staat is om te besluiten dat Amaryllis wel met de helft van het budget toe kan. Waar dat op gebaseerd is, weten we niet. Ligt hier een evaluatie aan ten grondslag? Besluiten als deze horen toch te worden onderbouwd?

In het nieuwe Koersdocument Sociaal Domein (juni 2018) had hier een verantwoording voor moeten worden gegeven. Het is niet gebeurd. Slechts terloops wordt Amaryllis hier en daar eventjes genoemd. En terloops horen we ook dat de gemeente bepaalde taken die bij Amaryllis waren ondergebracht nu weer zelf gaat verzorgen.


Wie is wie?

Daniel Giltay Veth is zelfstandig adviseur. Giltay Veth was betrokken bij de start van de omvorming van het Leeuwarder welzijnswerk. Hij zegt nu dat de gemeente Leeuwarden heeft gefaald bij het doorontwikkelen van de sociale wijkteams.

Henri de Boer was directeur van Amaryllis. De Boer werd in januari 2018 geconfronteerd met een halvering van het budget van zijn instelling. De Boer is afkomstig uit de bankwereld. Eerder was hij betrokken bij de opzet van de culturele infrastructuur Kunstkade en Uitkade. Deze infrastructuur kwam in de plaats van het kunstencentrum Parnas.

Jaap Ikink is docent en onderzoeker bij de sociale opleidingen van NHL Stenden. Ook is hij betrokken bij de invoering van welzijn nieuwe stijl bij verschillende gemeenten.

Ella Vogelaar (PvdA) was minister van Wonen, Wijken en Integratie in het kabinet Balkenende IV. Vogelaar financierde de aanpak van veertig achterstandswijken waaronder de Leeuwarder wijk Heechterp Schieringen. In deze wijk werden frontlijn-teams ingezet om de multiproblematiek achter de voordeur te helpen oplossen. De bedoeling was dat de optocht van hulpverleners zou stoppen en dat er één deskundige zou komen per gezin.

Herwil van Gelder (PAL/GroenLinks) is de nieuwe wethouder van welzijn in Leeuwarden. De onbekende Van Gelder verslikte zich eind vorig jaar in het Koersdocument, waarin een aanzet wordt geformuleerd voor het nieuwe welzijnsbeleid in de gemeente Leeuwarden, inclusief een bezuinigingstaakstelling. Van Gelder presenteert in april zijn nieuwe voorstel aan de gemeenteraad.

Hans den Hartog is bestuurder bij Humanitas. Den Hartog wil vrijwilligers inschakelen bij het oplossen van sociale problemen bij particulieren. Den Hartog zet zijn schouders onder de (in veel gevallen) al zwaar belaste vrijwilligers.


Hans den Hartog (Humanitas): Vrijwilligers kunnen de problemen prima oplossen

De gemeente Leeuwarden heeft een groot financieel probleem. Met name de tekorten op het sociaal domein brengen de gemeente aan de rand van een faillissement. Het plan om het anders aan te pakken, het zogenaamde Koersdocument van het college van B en W viel niet goed bij de raad en de zorgorganisaties. De vrijwilligers werden veel in dit plan genoemd, maar werden niet betrokken bij het nieuwe beleid. Een initiatiefgroep is nu bezig om de organisaties bij elkaar te krijgen in Vrijwilligers-Organisaties-Leeuwarden (VOL) en wil een echte bijdrage leveren aan de zorg in de wijken en dorpen.

Hans den Hartog van Humanitas, Titia Huisman van Aanzet en Eric Blank van Support Fryslân hebben de schouders eronder gezet en sinds eind 2017 verenigen zij zo veel mogelijk vrijwilligersorganisatie binnen VOL. Wat willen zij precies? Gaan zij taken overnemen van beroepskrachten?

Hoeveel vrijwilligers er actief zijn, weet Hans den Hertog niet precies, maar het zijn er duizenden. ‘Als VOL zijn we de grootste zorgaanbieder in Leeuwarden’. Wat er allemaal is misgegaan in de afgelopen periode vindt Den Hartog niet zo interessant, het gaat erom dat er nu wat geregeld wordt. Den Hartog vindt het belangrijk dat de organisaties de eigen identiteit behouden en niet onder een ‘koepel’ komen vallen. Wellzo in Leeuwarden laat bijvoorbeeld een beroepskracht de vrijwilligers aansturen en dat wil VOL niet.

Vrijwilligers doen nu al heel veel in de wijken. Ze hebben veel meer tijd voor ‘normaliserende’ gesprekken. Ze hebben aandacht voor de mensen en zijn een aanspreekpunt. Bovendien zijn vrijwilligers heel trouw. Armoede, schulden en laaggeletterdheid noemt Den Hartog als voorbeelden van structurele problemen. Vrijwilligers kunnen dit prima oplossen, volgens Den Hartog. Hij vindt dat daar geen beroepskrachten voor nodig zijn.

Binnen de hulpverlening die aangeboden wordt via de ‘normale’ zorgaanbieders is het een pijnpunt dat problemen in een gezin zich vaak afspelen in vele domeinen tegelijk. Er spelen zaken binnen de WMO, het domein jeugd of binnen het gebied van werk en inkomen, maar meestal gaat het om zaken binnen deze drie sectoren. Het is best lastig om dit dan integraal op te pakken, zo leert de ervaring.

Het beleid was er juist de laatste jaren op gericht om niet allerlei verschillende hulpverleners binnen één gezin te hebben, maar in de praktijk gebeurt dit wel. Iedereen doet zijn eigen specialisme. En volgens Den Hartog is er veel te weinig tijd, want hulpverleners worden per uur betaald en tijd is geld. Er zal een verschuiving moeten zijn van de tweede lijn (specialistische, dus dure zorg) naar de eerste lijn en van de eerste lijn (maatschappelijk werk, thuisverplegingen) naar nulde-lijn. Dat zijn de vrijwilligers. Als dat niet gebeurt, hebben we een Leeuwarden een groot probleem, zegt Den Hartog.

Dat vrijwilligers zich meer gaan manifesteren een factor waar ook de beroepsorganisatie rekening mee moet houden, is nog wel een ding. De inzet van vrijwilligers roep wat dat betreft ook tegenkrachten op, want het beroepsperspectief van de mensen die in deze sector betaald werk verrichten staat onder druk.

Er moet de komende jaren ieder jaar opnieuw bezuinigd worden. Op de WMO gaat het om € 3,6 miljoen euro. De vraag die bij Den Hartog opkomt is of de bezuinigingen nu helemaal bij de organisaties neergelegd worden. Een andere prangende vraag is: wat doet de gemeente zelf? Zo zijn er ook ambtenaren in dienst van de gemeente die betrokken zijn bij de WMO en dat kost ook geld.

Om meer zichtbaar te zijn en beter in contact te komen met de mensen in de buurt moet er volgens de VOL op 70 locaties in de wijken en dorpen een plek komen, een huiskamer, waar mensen terecht kunnen. Dit kan ook in het wijkgebouw zijn. De bedoeling is dat er veel vaker iemand beschikbaar is, ook in de weekenden en ’s avonds. Professionele organisaties kunnen hier niet voor worden ingezet want dat wordt veel te duur.

Vanaf 2 april gaat VOL de wijken en dorpen in om verder onderzoek te doen naar de sociale basis in Leeuwarden. Zo moet de vrijwillige inzet in kaart gebracht worden. Vragen die de initiatiefnemers hebben zijn:

Welke vrijwillige inzet wordt er al gedaan? Wat wordt gemist? Wat kan beter? Hoe wordt er samengewerkt, onderling en met hulpverleners? Welke ondersteuning is nodig voor de sociale basis? Het rapport dat VOL opstelt dient als aanvulling voor de gemeenteraad in de herijking van het sociaal domein.

Geef een reactie